Оценка эффективности государственных программ.

ФИО студента

Название работы

Руководитель

Факультет

Программа

Год защиты

На сегодняшний день в России экономия бюджетных средств на реализацию государственных программ является актуальной проблемой. Оценка государственных программ является одним из способов для ее решения. Оценивание госпрограмм является инструментом, который позволяет получить картину о ходе выполнения программ и помогает получить информацию для принятия решений относительно дальнейшей реализации программ. При процессе реализации любого проекта или программы целесообразно учитывать уже накопленный опыт. Это открывает возможности для того, чтобы избежать типичных ошибок и, одновременно, интегрировать в процессы управления наиболее успешные подходы, доказавшие свою эффективность на практике. Не смотря на то, что в нашей стране уже официально принята методология оценивания эффективности реализации государственных программ, анализ лучших практик может повысить эффективность управления госпрограммами. В работе был проанализирован опыт управления и оценивания государственных программ таких ведущих зарубежных стран как США, Канада и Австралия. На сегодняшний день ни в одной стране нет единого подхода и единой методики к оцениванию государственных программ. Общим подходом во всех этих странах является использование логических моделей. Автор предлагает использование логических моделей при разработке и оценке государственных программ. В работе построена логическая модель госпрограммы «Информационное общество», описаны виды оценивания, которые могут быть использованы при авторском подходе

Выпускные квалификационные работы (ВКР) в НИУ ВШЭ выполняют все студенты в соответствии с университетским и Правилами, определенными каждой образовательной программой.

Аннотации всех ВКР в обязательном порядке публикуются в свободном доступе на корпоративном портале НИУ ВШЭ.

Полный текст ВКР размещается в свободном доступе на портале НИУ ВШЭ только при наличии согласия студента – автора (правообладателя) работы либо, в случае выполнения работы коллективом студентов, при наличии согласия всех соавторов (правообладателей) работы. ВКР после размещения на портале НИУ ВШЭ приобретает статус электронной публикации.

В случае использования ВКР, в том числе путем цитирования, указание имени автора и источника заимствования обязательно.

Загидуллина Лейсан Ильдаровна , аспирант
Кутлиярова Рамиля Филаритовна , кандидат наук, доцент
Башкирский государственный аграрный университет

ЭФФЕКТИВНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ЦЕЛЕВЫЕ ИНДИКАТОРЫ
РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ

В статье рассматривается оценка эффективности государственных программ.

Актуальные проблемы развития государственной и национальной политики
Государственная и национальная политика и актуальные проблемы её развития
Политическая безопасность России в системе национальной безопасности

В настоящее время много говорится о направленности государственного управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к той или иной структуре органов власти и распределению функций. Безусловно, такая задача предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления. Важно понимать, что инструментом для достижения обозначенной цели выступают государственные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода сосредоточить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которых необходимо достичь в различные временные периоды, пути оптимизации результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне.

Ни для кого не секрет, что все новации, применяемые Правительством РФ в вопросах управления общественными финансами, со временем транслируются на региональный, а потом и муниципальный уровень вне зависимости от того, рекомендует Правительство России эти новации распространить на все уровни бюджетной системы или нет. Государственные программы как раз такой пример, когда Федерация решила пойти к программному бюджету через государственные программы только для себя, а многие регионы самостоятельно приняли решение о внедрении в практику своей работы аналогичного инструмента управления, ориентированного на результат.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден Правительством РФ 2 августа 2010 г. (постановление № 588), Методические указания по разработке и реализации данных программ - приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670. За два прошедших года процедуры работы с государственными программами утверждены по меньшей мере в 35 регионах, а опыт составления и утверждения хотя бы одной государственной программы имеется уже в 20 субъектах РФ. Муниципалитеты в большинстве своем пока приглядываются, что же из этого получится, но исподволь готовятся к разработке муниципальных программ по аналогии с программами государственными.

степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Степень достижения целей и решения задач оценивается с помощью целевых индикаторов (показателей), для которых могут быть установлены пороговые значения. Превышение (не достижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы. Если сказать проще, то согласно Методическим рекомендациям для того, чтобы оценить эффективность реализации госпрограммы РФ, нужно оценить:

насколько достигнуты результаты программы в целом;
намного ли перерасходовали (или сэкономили) средств;
все ли расходы эффективны (наверное, наиболее сложная для оценки составляющая);
выполнены ли все основные мероприятия (ведомственные целевые программы приравнены к основным мероприятиям).

В основном регионы пошли по тому же пути. По аналогии с федеральным порядком, который требует наличия в государственной программе РФ методики оценки ее эффективности, региональные органы власти установили такую же норму в своих нормативных правовых актах, но с некоторыми особенностями. В чем же эти особенности проявляются?

Степень достижения результата

Однако давайте посмотрим, насколько такие подходы позволяют действительно оценить эффективность государственных программ. Причем все регионы предполагают оценку эффективности проводить ежегодно. Рассмотрим составные части оценки. Первая составляющая - результат, степень его достижения. Архангельская область. Государственная программа «Культура Русского Севера (2013–2015 годы)». Показатели результата выполнения по годам определены для большинства мероприятий, но для одних приведен лишь результат, который предполагается достичь в 2015 году, в последний год реализации программы. Государственная программа «Развитие здравоохранения Архангельской области на 2013–2015 годы»: по части мероприятий определены результаты, которые необходимо достичь к концу реализации в 2015 году, по части мероприятий есть промежуточные результаты по годам, а некоторые результаты сформулированы так, что степень их достижения возможно оценить только экспертным путем. Например, снижение объемов специализированной медицинской помощи жителям Ненецкого автономного округа за счет развития профилактической работы. А в государственной программе «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013–2016 годы» показатели результата по всем мероприятиям определены для каждого года реализации программы.

В государственной программе Кировской области «Управление государственным имуществом» на 2013–2015 годы результаты реализации мероприятий не определены, а в государственной программе этого же региона «Развитие и повышение конкурентоспособности промышленного комплекса» значения показателей утверждены для всех мероприятий, кроме одного, которое не входит в областные целевые программы, заявленные как основные мероприятия госпрограммы.

В государственной программе Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области» значения показателей (индикаторов) определены в разрезе целей и задач программы, то есть без привязки к мероприятиям.

В городе Москве во всех госпрограммах утверждены значения показателей (индикаторов) по годам как для самой программы, так и для всех подпрограмм и основных мероприятий.

То есть степень достижения результата в целях оценки эффективности реализации государственной программы возможно оценить во всех субъектах РФ на уровне госпрограммы, а уже на уровне подпрограмм и основных мероприятий далеко не во всех субъектах РФ и в отношении не всех программ.

Полнота использования бюджетных ассигнований

Вторая составляющая полнота использования бюджетных ассигнований, выделенных для реализации государственной программы. Здесь тоже есть значительное разнообразие. Так, в упомянутой выше госпрограмме Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области» методика оценки эффективности программы говорит о том, что «эффективность выполнения программы оценивается как степень достижения запланированных результатов при условии соблюдения обоснованного объема финансирования». Но в формуле расчета оценки эффективности полнота использования бюджетных ассигнований не учитывается.

В Приморском крае отношение фактических расходов к запланированным учтено в знаменателе в формуле расчета эффективности достижения каждого показателя. При увеличении фактических расходов это ведет к автоматическому снижению оценки эффективности по каждому показателю и снижению оценки эффективности госпрограммы в целом.

В Архангельской области уровень фактического финансирования оценивается отдельно по расходам областного бюджета и другим источникам финансирования, и эти позиции являются лишь двумя из восьми показателей, по которым оценивается эффективность госпрограмм.

Таким образом, полнота использования бюджетных ассигнований в целях оценки эффективности госпрограмм применяется не всеми субъектами РФ, а способы ее применения могут существенно отличаться в разных регионах страны.

Эффективность расходования средств на реализацию госпрограмм

Третья составляющая эффективность расходования средств на реализацию госпрограмм. Вот тут регионы практически единодушны: кто-то просто игнорирует эту составляющую в методиках оценки эффективности программ, кто-то упоминает ее, но примерно так: если фактические затраты меньше запланированных, то это «свидетельствует о высокой степени соответствия фактических затрат их запланированному уровню и об эффективности использования средств бюджета».

Выполнение запланированных мероприятий

Четвертая составляющая выполнение запланированных мероприятий. В этой части нужно отдать должное регионам, расхождение с федеральными подходами самое значительное. Причем если на федеральном уровне речь идет о мероприятиях, включенных в план реализации госпрограммы на очередной финансовый год, то большинство регионов вообще не учитывают эту составляющую в оценке, а те, кто учитывает, под мероприятиями подразумевают основные мероприятия подпрограмм.

Таким образом, ситуация с оценкой эффективности региональных госпрограмм следующая. Инструмент управления, ориентированного на результат, является относительно новым. Для каждого из уровней в идеале должны быть свои показатели достижения результата (или, если кто хочет, индикаторы). И в правильно выстроенной системе целей, задач и показателей государственной программы мы не встретимся с ситуацией, когда один и тот же показатель (индикатор) используется для оценки достижения результата, предположим, самой программы и одной из ее подпрограмм. В системе показателей (индикаторов) присутствует иерархия, но значение показателя верхнего уровня не равно сумме значений показателей нижнего уровня, поскольку они характеризуют разные по своей природе процессы. И в связи с этим достижение (не достижение) планового значения показателя госпрограммы не означает, что достигнуты (не достигнуты) запланированные результаты подпрограмм. Так же как и достижение плановых значений показателей подпрограммы не означает, что все основные мероприятия выполнены полностью.

А вот оценка полноты использования бюджетных ассигнований и эффективности расходования средств, а также оценка полноты и сроков выполнения мероприятий в целом по госпрограмме по своей логике складываются из аналогичных оценок на уровне подпрограмм, а те из оценок основных мероприятий. Именно поэтому те методики, которые учитывают полноту реализации мероприятий, позволяют более обоснованно сделать выводы об эффективности государственной программы. Или, если быть более точным, об эффективности ее реализации. Можно предложить субъектам РФ оценивать эффективность реализации государственной программы по принципу «снизу вверх».

С учетом малого срока работы с государственными программами, новизны и методологической нерешенности проблемы оценки эффективности бюджетных расходов на их реализацию на первом этапе вполне допустимо ограничиться оценкой полноты использования бюджетных ассигнований, но только на самом нижнем уровне пирамиды - на уровне целевой статьи или на уровне видов расходов, но в рамках одного основного мероприятия. Что даст применение такого подхода? Вместо «средней по больнице» мы будем мерить температуру «в каждой палате». И если, предположим, из пяти подпрограмм реализация двух будет признана как неэффективная (с эффективностью ниже плановой, с низкой эффективностью и т. п.), то даже при полном достижении плановых значений показателей госпрограммы в целом ее реализация не будет признана эффективной. И появится стимул для улучшения планирования, повышения эффективности расходов, пересмотра состава и содержания основных мероприятий, переоценки значения подпрограмм для достижения целей программы и т. д.

Главное же на сегодня - оценить эффективность реализации государственных программ по первым результатам с использованием тех методик, которые утверждены, попробовать оценить их корректность, при необходимости доработать, но не отбрасывать саму идею оценки эффективности.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации"
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2014. С.534.
Система государственного управления: Учебник для вузов / Пикулькин, Александр Васильевич; Под ред. Морозовой Т. Г. - М. : Закон и право: Ю НИТИ, 2013.
Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70284810/#ixzz3yfCLi8Gf
НАСТОЯЩИЙ НАЧАЛЬНИК. ОПЫТ ОЦЕНКИ ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ ТОП-МЕНЕДЖЕРОВ НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН Ханнанова Т.Р. Российское предпринимательство. 2007. № 10-2. С. 72-76.
ДЕЛОВАЯ РЕПУТАЦИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА Ханнанова Т.Р. Человек и труд. 2009. № 4. С. 45-46.
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АГРАРНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ НА ИННОВАЦИОННОЙ ОСНОВЕ Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Аграрный вестник Урала. 2010. № 2 (68). С. 79-82.
АГРАРНОЕ ПРАВО: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ Ханнанов Р.А. Право и политика. 2008. № 4. С. 933-940.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЙ Воронин Б.А., Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Аграрный вестник Урала. 2012. № 10-1 (102). С. 52-56.
КЛАСТЕРИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ КЛАСТЕРНАЯ ПОЛИТИКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Евразийский юридический журнал. 2012. № 12 (55). С. 129-135.
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ Ханнанов Р.А., Шапошникова Р.Р. Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2013. Т. 3. № 4 (04). С. 86-88.
ПРОПАГАНДА ЗДОРОВОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ У НАСЕЛЕНИЯ, ВВЕДЕНИЯ НОРМ ГТО Погорелова Д.С., Шапошникова Р.Р. сайт. 2014. № 26. С. 200-201.
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ФАКТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Мухаметшин А.Р., Гарифуллина А.Ф. В сборнике: Управление современным инновационным обществом в посткризисный период (экономические, социальные, философские, правовые аспекты) Материалы Международной научно-практической конференции. Редакционная коллегия: В.И. Долгий (ответственный редактор), А.Е. Махметова, М.А. Еремеев. 2011. С. 52-53.
ЗАЩИТА ИНФОРМАЦИИ Тукаева И.О., Гарифуллина А.Ф. В сборнике: Развитие информационных технологий и их значение для модернизации социально-экономической системы Материалы международной научно-практической конференции. 2011. С. 165-166.
СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ КОРПОРАТИВНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Валиева А.Р. диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Уфа, 2007
ВЛАСТЬ, БИЗНЕС И ОБЩЕСТВО: РАЗВИТИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ Валиева А.Р. Башкирский государственный аграрный университет. Уфа, 2010.
ПРОБЛЕМЫ ТРУДОУСТРОЙСТВА МОЛОДЕЖИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Абрарова А.Ф., Галимьянова Л.Ф., Валиева А.Р. В сборнике: Молодежная политика и общественное развитие в России и ее регионах Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Учреждение Российской академии наук, Институт социально-экономических исследований Уфимского научного центра. Уфа, 2009. С. 17-22.
ПРОБЛЕМА МОЛОДЕЖНОЙ ЗАНЯТОСТИ Старикова А.С., Валиева А.Р. В сборнике: Молодежная политика и общественное развитие в России и ее регионах Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Учреждение Российской академии наук, Институт социально-экономических исследований Уфимского научного центра. Уфа, 2009. С. 122-125.
АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ЗЕРНА В ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМАХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ Рафикова Н.Т., Валишина Н.Р. В сборнике: Актуальные вопросы экономико-статистического исследования и информационных технологий сборник научных статей: посвящается 40-летию создания кафедры "Статистики и информационных систем в экономике". МСХ РФ, Башкирский государственный аграрный университет. Уфа, 2011. С. 36-38

Статья посвящена оценке эффективности реализации государственных программ на современном этапе. Рассмотрено, что главная задача получения данных об эффективности реализации программ в системе программноцелевого управления расходами бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности расходов.

Ключевые слова: федеральный бюджет, государственная программа, финансирование, целевые показатели, эффективность

Одной из целей деятельности органов власти является определение приоритетов развития государства, учитывая все факторы, воздействующие на общество. В 2015 году федеральный бюджет сформирован на основе программно-целевого подхода, при этом на финансирование государственных программ, которые, в свою очередь, включают федеральные целевые программы, приходится 57,8 % от расходов федерального бюджета. Государственные программы Российской Федерации (госпрограммы) - совокупность мероприятий и инструментов государственной политики, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности .

Государственной программой является документ, который определяет цель, задачи, результаты основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации . Госпрограмма включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы. Подпрограммы формируются для решения конкретных задач в рамках госпрограммы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках госпрограммы задач. Подпрограммы госпрограммы содержат, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. При этом следует отметить, что каждое мероприятие имеет конкретный срок исполнения и ответственных исполнителей.

Бюджет Российской Федерации и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ, но говорить о «программной» философии в бюджетный преждевременно. Для реального программного необходима реализация двух условий: принятие государственных программ и наличие действенного инструмента оценки эффективности их реализации. Указанные задачи полностью согласуются с посылами «Основные направления политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в совершенствовании методологии государственных программ - требований к используемым целевым индикаторам государственных программ и эффективности государственных программ . При условии, что целевые показатели качественно запланированы, текущий внешний и внутренний контроль за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ является эффективным, то значения целевых показателей должны стремиться к плановым.

На практике имеет место и недовыполнение значений показателей, и их перевыполнение, что указывает на занижение прогнозной оценки целевых индикаторов и показателей и на необходимость их корректировки вместе с показателями финансового обеспечения, поскольку иначе результатом становится неэффективное использование бюджетных средств. Непроработанность вопроса санкций за недостижение целевых индикаторов целевых программ является одним из недостатков нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в области программного бюджета.

Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2014 году всего по 46 федеральным целевым программам из 817 целевых индикаторов и показателей, предусмотренных к выполнению, в полном объеме достигнут 581 целевой индикатор и показатель (71,1 %), 170 - достигнуты не в полном объеме (20,8 %), 50 - не выполнены полностью (6,1 %), по 16 индикаторам (1,9 %) сведения об уровне выполнения не представлены . Так, В. М. Родионова и В. И. Шлейников описывают суть эффективности государственного контроля как соотношение трансакционных издержек на проведение государственного финансового контроля и суммой выявленных и доказанных финансовых потерь государства в виде чрезмерных трансакционных издержек при осуществлении перераспределительных отношений. Снижение издержек контроля, как они считают, - главная задача институтов государственного финансового контроля .

Изучение показателей затрат позволяет устанавливать соразмерность произведенных издержек и результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Определение же эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ только с точки зрения экономии издержек считаем неправильным. Если учесть, что одной из основных задач государственного финансового контроля программного бюджета является предупреждение финансовых нарушений, то при идеальной организации контроля нарушений всегда должно быть значительно меньше.

А потому при организации качественного контроля затраты государства на содержание органов ГФК являются одним из необходимых условий превентивного контроля нарушений в области расходов федерального бюджета на целевые программы. Эффективность программных расходов бюджета обеспечивается, на наш взгляд, соблюдением принципов и требований к его организации, в частности, четким разграничением функций и полномочий органов контроля, координацией их деятельности, определением общих методических подходов к контролю, а также наличием реальных мер ответственности за нарушение законодательства в области расходов программного бюджета. Чтобы провести оценку эффективности и результативности расходов на реализацию целевых программ, необходимо иметь полное представление обо всех объемах финансовых ресурсов, выделяемых из различных источников, т. к. в процентном отношении средства федерального бюджета не всегда играют ключевую роль.

Например, в утвержденных на 2014 год 40 государственных программах Российской Федерации общий объем ресурсного обеспечения на их реализацию за счет всех источников финансирования (открытая часть) составляет более 24,0 трлн рублей, в том числе около 30 % общего объема ресурсного обеспечения за счет средств федерального бюджета, около 30 % - консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, менее 10 % - государственных и территориальных внебюджетных фондов, около 30 % - юридических лиц .

То есть средства региональных бюджетов и юридических лиц составляют значительную долю в финансовом обеспечении государственных программ Российской Федерации и полнота их получения влияет на конечные результаты реализации программ в большей степени, чем средств федерального бюджета. Поэтому полагаем, что следует обеспечить наличие в самих государственных программах разделов об участии регионов в их финансовом обеспечении, а также планируемых объемах финансирования из внебюджетных источников. Реализация принципа ответственности в отношении заказчиков и исполнителей целевых программ в настоящее время затруднена, так как до сих пор не урегулированы многие вопросы, касающиеся применения к нарушителям финансовых санкций и мер дисциплинарного воздействия.

Одной из важнейших проблем механизма привлечения к ответственности субъектов программно-целевого планирования в условиях реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, является отсутствие санкций, что снижает эффективность финансового контроля. Полагаем, что ежегодная оценка эффективности контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ должна проводиться, во-первых, самими органами, а, во-вторых, Федеральным Собранием Российской Федерации. На основе указанных показателей возможно проводить анализ ключевых моментов, повлиявших на эффективность контроля, делать выводы о качестве управления государственными финансами, также взаимодействовать с правоохранительными органами.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Постановление Правительства Российской Федерации: принят Правительством Российской Федерации 2 августа 2010 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

4. «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федер. закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [Электронный ресурс] // Офиц. сайт Счетной палаты Российской Федерации. - Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federalbudget/9109/ (дата обращения: 27.12.2015).

6. Материалы Счетной палаты Российской Федерации к совещанию на тему: «О состоянии контрольно-аналитической работы в Российской Федерации и роли органов финансового контроля в обеспечении стабильности государства» (Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Москва) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.council.gov.ru/media/files/41d453c010aa274aa9cc.doc (дата обращения: 26.12.2015). 7. Родионова, В. М. Финансовый контроль: учебник / В. М. Родионова, В. И. Шлейников. - М.: ИД ФБК - ПРЕСС, 2012. - 320 с.

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать:

1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;
2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;
3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;
4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;
5. Данные об использовании финансирования;
6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;
7. Оценку эффективности ГП;
8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;
9. Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки.

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ?СДгппз / М,

СДгппз - степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Проект перечня государственных программ формируется Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Перечень определяет наименования государственных программ и ответственных исполнителей.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.

Разработка проекта и реализация государственной программы осуществляется ответственным исполнителем совместно с соисполнителями. Проект государственной программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации они же осуществляют оценку проекта госпрограммы. Государственные программы Российской Федерации и вносимые в них изменения подлежат общественному обсуждению на едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов НПА и результатов их общественного обсуждения (www.regulation.gov.ru) и предварительному обсуждению на общественных советах федеральных органов исполнительной власти, за исключением приложений к государственным программам, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера.

От разработки до завершения реализации программы проходят ряд этапов, а именно:

1. Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансово - экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

5. Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6. Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т.д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.

10. Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы в процессе реализации программы осуществляется согласно бюджетной заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов государственной программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

Основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

Система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;

Ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;

Механизм реализации программы;

Организация управления программой и контроль над ходом реализации;

Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;

Паспорт программы.

В приложении к проекту государственной программы даются:

Пояснительная записка;

Бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием;

Предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;

Лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Если программа имеет долгосрочный характер, то она непременно содержит:

Технико-экономическое обоснование;

Прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации;

Наименование заказчика программы;

Сведения о распределении объемов и источников финансирования.

Реализация государственной программы осуществляется в соответствии с планом реализации государственной программы, содержащим перечень мероприятий государственной программы, включая мероприятия подпрограмм и ведомственных целевых программ, с указанием сроков их выполнения, бюджетных ассигнований, а также информации о расходах из других источников.

В процессе реализации государственной программы ответственный исполнитель вправе по согласованию с соисполнителями принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий, сроки их реализации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы в целом.

Для качественной реализации государственной программы важно организовать ее эффективное исполнение, обеспечить четкое распределение ролей и должное взаимодействие исполнителей, отладить информационные каналы, установить жесткий контроль за расходованием материально-финансовых ресурсов, интеллектуальных, временных и иных ресурсов.

Одним из приоритетных разделов госпрограммы является методика оценки ее эффективности. Данная методика должна быть основана на оценке достижения запланированных результатов, с учетом объема ресурсов, направленных на реализацию программы, а также социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями с формированием абсолютных и относительных отклонений.

Результат оценки эффективности исполнения государственной программы влияет на судьбу программы. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:

Успешное завершение программы;

Продолжение программы;

Модификация программы;

Прекращение программы при ее неудаче.

Достоверность предоставляемых сведений тщательно проверяется органами мониторинга реализации государственной программы.